民法总则草案审议升温 上海基层代表建议被吸收
2017-03-10

  迪威娱乐城获悉全国人大代表、上海市长宁区虹桥街道虹储居民区居委会支书朱国萍,没想到自己的居委会支书身份会引来这么多媒体的采访。

  因为自己提出的一个建议,被民法总则草案吸收,她频繁接受采访,嗓子已经沙哑。

  实际上,朱国萍的意见只是民法总则草案得到的“400多页A4纸意见”中的一条。据全国人大常委会委员、法律委员会副主任委员苏泽林介绍,“草案经过全国人大常委会3次审议,在全国人大网上3次公开征求社会公众的意见,两次征求全国人大代表的意见,广泛征求全国政协委员、中央有关部门、地方人大和法律、教育科研机构的意见,共收到修改意见70000多条。”

  朱国萍的意见是在去年12月民法总则草案第三次审议时被采纳的。正因为像她这种基层代表“咬文嚼字式”的较真,草案才会在9个月的时间内变得越来越精炼,也越来越厚。

  “本法征求意见的广度和深度在以往的立法中是没法比的。”苏泽林说。“相对一审稿,最新草案的条文由186条增加到210条,条文修改率达到了70%以上,反复修改了40多稿。”

  能在草案中看到自己的修改意见,让朱国萍第一次感受到,作为没有任何法律专业背景的基层代表,也能参与一项国家基础性法律的立法工作。

  一、民法就在百姓的柴米油盐之间

  一开始,朱国萍认为“编纂民法总则”的事儿离自己很远,是“庄严的人民大会堂和家长里短居委会之间的距离。”

  而在全国人大常委会法工委副主任张荣顺眼里,民法与每个人的日常生活息息相关,“大家每天一睁开眼,都在从事着民事活动。”

  对在社区工作了20多年的朱国萍来说,她每天一睁开眼,面对的就是社区里大大小小的杂事。那时她还没有意识到,那些看似平淡的琐事正是民法立法的实践基础。

  去年11月,中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长李建国在上海就民法总则草案调研座谈,朱国萍被邀请参加了座谈会。会上,当她看到草案二审稿中第三十一条“无具有监护资格的人的,监护人由被监护人住所地的居委会、村委会或民政部门担任”的规定时,她几乎在一瞬间就断定,这与自己的工作实际不相符。她当场提出了自己的担忧:“居委会如果需要承担监护责任,可能会遇到的一些现实困难。”

  这个建议来自朱国萍一次印象深刻的经历。几年前,虹储社区有个小孩的父母离异,孩子被判给了父亲。有一次孩子的父亲因为犯事,被拘留一周。可孩子的其他亲属都以各种理由拒绝照看他,无奈之下,朱国萍就把孩子接到了居委会办公室,由6名工作人员轮流照看。

  “就用桌子临时拼了一张床,每天都要有人陪她睡觉。”朱国萍叹了口气说。除了日常生活,孩子还要到处跑着玩。那几天,人们经常在社区里看到,孩子在前面骑着小自行车,居委会干部们气喘吁吁地紧跟着。

  “居委会连法人都不是,孩子万一出了事,谁负责?”朱国萍摊开手说。“居委会是个自治组织,本来人员就少,平时还承担大量的社区事务,有的还要坐班,对于老人、小孩这些缺乏生活自理能力、需要照顾的人,实在是有心无力,有的时候就是强撑着。”

  为此,她建议,如果居委会没有监护能力的,应由民政部门担任监护责任。

  在提交到大会审议的民法总则草案中,朱国萍发现,第三十三条规定:没有依法具有监护资格的人的,监护人由民政部门担任,也可以由具备条件的被监护人住所地的居委会、村委会担任。

  这时她才感到,“民法的立法其实离自己很近,就在居委会的家长里短和柴米油盐之间。”

  一些近年来中国社会转型发展中的新热点、新矛盾,也成为民法总则草案的亮点,为代表们热议。

  一度,公共场合施救却导致纠纷甚至施救者要承担巨额赔偿的案例,多次引发“路人摔倒扶不扶”的社会道德讨论。

  而民法总则草案则针对这个问题进行了法律规定,草案在187条新增加了自愿紧急救助免责制度,这条被称为“好人法”的条款,出现在三审稿中:“实施紧急救助行为造成受助人损害的,除有重大过失外,救助人不承担民事责任。”四审稿又对其进行了细化,把“重大过失”表述为“救助人因重大过失造成被救助人不应有的重大损害的”。

  苏泽林代表说,自愿紧急救助免责制度,是为了“弘扬社会主义核心价值观,鼓励大家做好事、做善事。”

  二、“实践是法律的母亲”:开门立法汇聚民意

  全国人大代表、中国法学会民法研究会常务副会长,民法典起草小组核心成员孙宪忠,曾连续4年在两会上提出编撰民法典的议案。

  他对媒体表示:“民法典对人民生活覆盖的深度和广度,是其他法律不可代替的”。他梳理说,从1954年第一次尝试制定民法典,新中国民法典的立法经过了63年的漫长岁月,曾四次被搁浅。

  孙宪忠在接受媒体采访时谈到,1986年制定的民法通则中的很多规定,已经被越来越多的单行法代替。“作为一个基础性、统率性法律的地位已经不复存在,编撰民法典才再次被提上日程。”

  最新一轮民法典的编纂过程,与60多年前建国初相比,一个重要的不同是,2000年通过的《立法法》实施后,“汇集民意、开门立法”成为草案审议过程中的法定程序。

  这部与公众息息相关的草案在审议程中,来自社会各界的意见进入了立法议程。这些意见背后,有被朱国萍照顾的那个小男孩,也有法律界专业人士在调查、研究基础上的成果。

  多次参加人大立法工作的全国人大代表、广州市人大制度研究会常务副会长陈舒,有着多年慈善工作经验,她最关注的是监护制度部分。她告诉中国青年报·中青在线记者,现行的民法通则对监护制度的界定并不清晰,“虽然我们有未成年人保护法和老年人权益保障法,但里面对监护都是缺少规定的。”

  谈起一件事,她十分痛心。几年前在广州儿童医院,一个婴儿出生后,因为有缺陷被父母丢在了医院。但是父母并没有遗弃孩子,也会偶尔来看一下,但一直不肯带回家。

  “现在这个孩子四五岁了,一直住在重症监护室里,管医生护士叫爸爸妈妈,那个婴儿的小床已经装不下他了。”陈舒用手指敲了敲桌子,比划着婴儿床的大小。

  “这对父母一直不履行监护责任,我很揪心。”陈舒说,虽然孩子在医院里的温饱没问题,但是“现在小朋友的成长需要精神的养育,情感的养育,在爱的环境下和在一个冰冷的环境下成长,肯定是不同的。”

  陈舒还担心,孩子在到处都是医疗仪器的重症监护室里乱跑,万一出了事故,没有明确的监护人,找谁负责也是个问题。

  “这就是监护责任如何界定的问题,需要进一步清晰。”陈舒说。她赞同从基层工作中吸收意见的做法:“民法立法不能只听学者的,他们不一定接地气,也要多听听实务工作者的意见。”她坦言,像监护制度的一些细节,坐在办公室里的学者很难全部考虑到。

  在今天上午四川团的全体代表会上,来自基层的全国人大代表康永恒举例,在亿万外出打工的农民工中,相当部分监护人认为外出打工挣钱为被监护的老小提供了经济、生活来源,就是尽到了责任。“大量被监护人权益造成损失,并不是因为缺衣少食。现在的规定,对‘监护人失责,应当受到法律监督’的导向不明。”

  “实践是法律的母亲。法律一定要真正让老百姓觉得,能执行,并且符合实际情况。执行了能推动促进我们社会向善的方向,向文明的方向发展。”陈舒说。

  2016年6月,因为“看动画片的时候到最精彩处插播广告”等原因,南京9名小学生向江苏省人大递交了一份题目为《制定具有限制性的儿童广告管理办法》的意见书。

  让小学生们没想到的是,全国人大常委会法工委不仅对此进行了认真研究,还将同学们的意见转送国家工商行政管理总局,请其向国家新闻出版广电总局提出意见。

  全国人大常委会法工委相关负责人表示,下一步,将按照党的十八届四中全会决定和常委会领导指示,不断健全立法机关和社会公众沟通机制,健全法律草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,不断拓宽公民有序参与立法的途径。

  三、“争论多就是关注多,就会更理性”

  在今天对民法草案总则草案的审议会场,对于这部关系每个人日常生活的基础性、统率性法律,代表们倾心尽力,有许多话要说。源源不断汇集的“民意”在影响着这部沉甸甸的民法总则草案。

  审议热度不断升温,不同的意见与观点在碰撞。

  因为监护和被监护人的法律关系,涉及的社会群体最广、最多,来自基层的康永恒代表认为应该把“最有利于被监护人的原则”放到第一章“基本总则”中。

  也有细心的代表提到,监护人的选择通常以亲属关系的远近作为取舍标准,被监护人与“祖父母、外祖父母”和“兄、姐”之间的亲属关系相同,建议草案将“祖父母、外祖父母”和“兄、姐”置于同一个层级。在之前的审议中,全国人大常委王其江也曾提到同样的意见

  完善“一老一小”的监护体系是本次草案的重要内容之一。

  中国民法学研究会常务副会长孙宪忠表示,草案中突出国家在监护制度中的作用,对于保障被监护人权益,尤其是在应对社会老龄化有重要意义。

  黄新初代表关注到“老龄化”的背景。“我在成都市工作的时候感受很深,成都60岁以上老人超过250万,占常住人口10%,已经是老龄化的城市。在一些地方,存在着后人不养老人,歧视老人的现象。同时,一些新型养老方式法律上处于模糊状态。”黄新初建议,进一步完善老年人协议监护制度。

  “多大的孩子去打酱油,其民事行为才能得到法律的认可和保护”,是代表们讨论的又一个焦点。我国现行法律给出的答案是10岁:具有限制民事行为能力人的最低年龄是10周岁,本次草案中将这一年龄降低至6岁。

  苏泽林代表建议将限制民事行为能力的起始年龄从6岁修改到8岁。

  全国人大代表、人大常委会委员王明雯提到,在审议过程中,围绕限制民事行为能力的争议很大:“绝大多数的委员及列席代表都认为从10周岁降到6周岁不符合实际,社会各界反对的意见也认为6岁不合适。而相关部门未提出充足的理由。”她认为,6岁的孩子才刚进入小学,或在幼儿园阶段,对社会了解极为有限,心智发展水平达不到对自己的行为有基本判断的要求。目前的规定对交易安全和未成年权益的保护不利。

  全国人大常委会委员莫文秀告诉中国青年报·中青在线记者,下调限制民事行为能力起始年龄,有促进家长对儿童法律教育的意义。她个人也认为,至少要定在7岁左右。中国的情况在城乡之间、不同地区之间有较大差异,6岁和全国的情况有差距。

  目前关于民法总则草案的种种意见乃至争论,陈舒认为是件好事,“争论多就是关注多,就会更理性。”

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